发展农业生产托管：开辟适度服务规模经营新道路

作者：李谷成、张安然（华中农业大学经济管理学院）

农地作为农户长期以来生产生活的基础生产要素，是我国农业农村高质量发展的重要资源。我国的资源禀赋条件和维护粮食安全的政策目标要求我们更加珍惜农地资源。为了解决我国农业发展“未来谁来种地”“谁来帮农户种地”“怎样种好地”等问题，需要找到一条适合我国农业发展和基本国情的有效路径，农业生产托管这一生产性服务模式应运而生。早在2014年中央“一号文件”就首次提出了推行“托管式”服务模式，2022年明确提出要发展“生产托管服务”。农业生产托管形成的服务规模经营新道路，能够有效解决当前农业发展的困境，为小农户与现代农业发展有机衔接提供了组织载体，为实现农业规模经营开辟了新道路。

大国小农的基本国情

(资料图)

人多地少始终是我国的基本国情。第三次全国土地调查显示，小农户数量占到了全国2.07亿农业经营户的98%，小农户经营的耕地面积占到了总耕地面积的70%。“人均一亩三分地，户均不到十亩田”是我国农业发展必须长期面对的残酷现实。人多地少的资源禀赋条件下，以家庭经营为基础的小农生产仍然是当前乃至未来相当长一段时间内农业经营的主要形式。

小农户在农业生产中先天存在着生产成本和交易成本偏高、应用现代农业技术较为困难等问题。比如，承包地经营权的分散化和细碎化难以达到机械化连片作业的条件。这些都使得小农经营的机械化水平尤其是劳动生产率水平不及规模经营户，更加难以获得规模报酬或者实现规模经济。一般认为，规模经营必须通过扩大生产规模，降低单位生产要素的长期平均成本，寻找到使长期平均成本最低的最优规模点，最大可能地释放出各要素的生产效益，这是获取规模报酬的必然途径。但是，规模经营能否实现还取决于农户实现耕地集中连片种植的意愿，在现有家庭联产承包责任制的制度安排下，加上我国城市化进程中农户的市民化并不彻底，农户让渡土地承包经营权的意愿不高，简单的土地集中、耕地流转等方式无法将农户耕地有效集中起来，在某种程度上还导致了土地成本上涨等问题。那么，该如何探索一条有中国特色的有效新路呢？

土地规模经营与服务规模经营

近年来，广大农户自发探索出了多种经营模式以实现农业规模经营，比如土地转包、转让、出租、互换等多种流转方式。但受农地承包经营制度的影响，在“三权分置”条件下，现行政策更多的是鼓励农户农地经营权向种田大户、合作社或家庭农场等新型经营主体流转，一些地区还会将整村的耕地流转至村集体。不过，土地经营权的让渡就意味着农户无法再从自家承包的土地中获取农作物的收益，而只能收取较为固定的土地流转金。现行土地流转模式下，一些就近转移或季节性务工的农户，依然保留着从事农业生产的积极性，但他们已无法从土地规模经营模式中分享规模经济的收益，无法满足所有农户的规模经营需求。

适应市场需求，服务规模经营模式逐渐发展起来。不同于通过耕地流转实现的土地规模经营，服务规模经营模式中农户依然是独立经营主体，土地的经营权不发生让渡行为，农户将农业生产中的部分或全部作业环节委托或“外包”给服务组织完成，由服务组织通过土地的集中连片实现各生产环节的规模化标准化作业，最终实现农业规模经营。

与土地规模经营相比，服务规模经营更加适应当前农业农村的现实状况。首先，服务规模经营能够在保证农户土地承包权、经营权和收益权等权能不变的基础上，满足农户“离乡不离田、不种有收益”的强烈愿望，农户的接受程度更高。其次，服务规模经营对农业经营者来说成本更低，土地规模经营中经营主体需要承担土地的流转费用，当前日益上涨的土地租金成了规模经营主体收益下降的主要原因；对农户而言，土地规模经营只能为其带来固定的流转金收益，而服务规模经营模式中，农户仍然拥有农业生产的最终收益及其支配权。最后，服务规模经营中劳动力转移的适用度更高、弹性更大，可以根据需要选择全部或者部分作业环节接受社会化服务。

农业生产托管的基本要素

农业生产托管在本质上是指农户或农业经营主体的生产服务外包，是农业生产性服务业以现代作业方式对小农户传统作业方式的替代。在托管模式下，农户将保留土地的经营权，将一个或几个生产环节委托给服务组织，服务组织通过规模生产帮助农户解决“干不了、干不好、干得不经济”等问题。如果某个区域比如村集体农户集体将生产服务统一外包，则同样可以达到连片种植的效果。此外，农业生产托管不仅面向农业生产中的耕、种、防、收等产中环节，还可以覆盖产前和产后环节，延长了农业产业链，通过一二三产业融合拓展了农业产业范畴。从当前的各种农业实践形式看，农业生产托管是实现服务规模经营进而获得规模报酬的有效形式，也是引导农业经营主体推进社会化服务体系建设的重要途径。

从理论上看，农业生产托管源自社会分工，是社会分工的一种产物。根据“斯密定理”，当市场需求达到一定程度时便会出现专业化分工，随着需求及市场的扩大，分工和专业化程度会不断提高。分工和专业化极大地提高了劳动生产率，是经济增长的源泉。但一般也认为，农业生产的内在自然属性是其分工深化的障碍，导致其分工程度不如工业和服务业，并使得农业劳动生产率远远落后于第二、三产业。所以，生产托管模式的出现，在某种程度上拓展了斯密定理的适用范围，说明农业领域同样适用。当然，这主要是因为现代农业技术与传统农业存在很大差别，现代农业中许多农艺与生产环节是可以分离的。总之，与“自给自足”式农户农业生产相比，农业生产托管的专业化程度大幅加深，生产服务市场范围有效扩大，进而提高了生产和交易效率。

从实践上看，农业生产托管具有明显的优势。首先，保持了农户家庭经营的主体地位。农业生产托管服务让农户不再担心土地的经营权让渡问题，农户可以自由选择多种托管方式，适用性强，灵活性高。其次，在契约关系稳定的条件下，生产托管通过整合土地和连片种植，应用现代生产管理技术，包括全面推进机械化，从而有效降低生产成本，实现规模效益。最后，生产托管可以将劳动力从繁重的农业生产中解放出来，为劳动力转移和农户兼业提供前提条件。这不仅可以有效解决农户种地问题，而且可以在保障农户农业收入的同时获得非农收入，同时也为拥有农机设备等现代技术的种植大户和合作社等供给生产托管服务开辟了新的增收途径。另外，生产托管还可以实现相对标准化的农业操作，农产品质量更加具有保障，产品更加具有竞争力。

稳步探索农业生产托管

当前，我国农业生产托管模式主要有全程式、菜单式、入股式托管等形式。全程式托管中，托管服务提供方为农户提供从“种”到“收”的全过程服务，农户缴纳服务费用后无需再投入劳动。菜单式托管中，农户主要依据生产需求在托管服务组织提供的产前、产中和产后服务项目中进行自由选择。入股式托管将农户承包地折算成股份入股托管组织，生产经营交由托管组织，年底以分红的形式获取收益。三种模式的共同点都是为了帮助农户而非替代农户完成农业生产过程。

中央财政自2017年起就通过农业生产发展资金扶持农业生产社会化服务项目，成效显著。截至2020年，全国生产托管服务面积超过16亿亩次，出现了由山西“田专家”托管服务模式形成的“屯留模式”和“吉县模式”，“生产托管+金融保险+粮食银行”的“兰西模式”，优先扶持应用保护性耕作技术经营主体的“梨树模式”，综合治理柑橘黄龙病形成的“永春模式”等一大批群众满意度高、社会影响力大的农业生产托管模式。

总之，立足我国人多地少的基本国情，农业生产托管作为当前农业发展的一种新业态、新模式，是实现小农户与现代农业有效衔接的途径。现阶段，以农业生产托管为主要形式的服务规模经营也仍然存在诸多问题，包括土地碎片化、服务主体能力不强、服务市场建设不完善等，仍然需要在实践中不断探索和完善。

（本文系国家社科基金重大项目“新形势下我国农业全要素生产率提升战略研究”（18ZDA072）阶段性成果）

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