改革是怎样练成的？——基于中国历史上重大改革的定性比较分析

【资料图】

推荐语

以往对改革影响因素的分析多以个案研究为主，本文构建一个综合分析框架，创新性地运用fsQCA的方法，来解释中国古代改革的影响因素，研究角度新颖，对全面深化改革也具有启发性意义。（政治学人编辑部）

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作者简介

徐国冲，厦门大学公共事务学院教授，博士生导师；

潘玲珑，厦门大学公共事务学院硕士研究生。

分析中国历代改革对于全面深化改革大有裨益。本文基于主体说、地理说、变迁论及系统论构建一个综合分析框架，重新解释历史上14次改革的影响因素。fsQCA结果表明，单一条件未能充分解释改革的成败，它是“初始条件”“外部环境”“改革主体”“变革措施”“制度创新”和“过程要求”这六个条件的组合函数。成功改革有五种组态，可提炼为高效执行模式和集中突破模式，说明较高的过程要求和较强的主体力量是核心条件。失败改革有三种组态，按“过程要求”的强度简化为弱执行模式和弱变革模式，共同点在于改革主体力量较弱且执行力弱。据此推导出五个理论命题：多因素的互动耦合引发成功改革；强主体的改革容易成功；改革措施、过程要求与创新力度相辅相成；改革呈现历史周期律，王朝初期的改革容易成功；核心条件的缺失致使改革失败。研究启示成功的改革要以制度创新突破历史约束条件，依循合理路径，适时规避风险。本研究尝试把历史带回公共管理学视域，研究我国历史上的改革故事，构建中国式的治理知识体系。

政府改革是全球之大势，亦是国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。自新公共管理运动以来，学界较多聚焦西方国家的治理转型，而对于本土改革的关注相对不足。学习借鉴西方经验无可厚非，毕竟两者存在传统、文化、历史等宏观因素的巨大差异，而探究历史上的各项重大改革，不仅能温故知新，寻找改革的关联线索与历史资源，更对当下改革具有诸多裨益。纵览我国历史上各类改革事件，为什么有的改革成功而有的却失败？换言之，什么因素影响改革的成功可能性？本文旨在识别改革的影响因素以及如何驱动或限制改革的效果，即探索改革成功的一般性规律。为此，本研究以我国历史上重大改革案例作为分析单位，将改革过程理解为国家制度和政策何时及如何创新的过程，聚焦于改革影响因素的组合分析，试图对历代改革的成败进行学理化解释。

一、文献回顾与分析框架构建

本文所指的“改革”是指封建专制国家的改良运动，是国家性的战略行为；与古代的“变法”或“改制”相对应，并非是指国家革命或社会运动，亦不探讨朝代的政权更替。

|（一）已有研究评述

现有研究中大多学者聚焦于历史上的重大改革案例。在研究思路上，一般是从多个维度和不同层面介绍史实，然后进行改革成败的评析。例如，对历史上的13次改革从不同领域改革的发生条件及策略措施来分析其成败得失；以从管仲变法到改革开放的9项经济改革为研究对象展开多方位的史实评价。在研究内容上，主要关注改革的得失、制度变迁及改革家本身。在分析视角上，从某一机构的演变，或人事、财政、法制等某一制度的变迁过程，又或是中央与地方关系、财税制度等视角切入。

纵观现有文献，关于中国古代的改革多是进行个案研究，跨案例的研究较少；零散的文献中大多聚焦于财政、人事、土地等某一方面，综合性的探讨较少，且以历史学科居多。政治学者侧重于提炼影响因素并开始探索机制，但集中于其他（西方）国家的现代化改革，很少论及我国古代改革。然而，借鉴现代改革的研究思路来挖掘我国历代改革的规律则不失为一种可行方案。综上，从因素或机制解释中国历代改革成败原因的文献较少，相关理论解释分散于诸多研究之中，因素之间的关系探讨未能深入。基于此，本文试图从丰富的现代化研究文献中寻找理论资源。

在早期欧洲国家现代化研究中形成了丰富的理论文献，它们的研究框架可以概括为六种：一是兼顾结构和过程层面的变量，重新审视地缘政治学后构建“因素+机制”的分析框架；二是立足于政治、经济和财政三个层面，基于国家组成、结构性因素、外部环境及机制四大因素，划分为“总体评估——决策——社会动员——政策执行”四个战略阶段来分析改革的约束条件；三是基于“因素+机制”框架，将专制程度、地理位置、国家规模、贸易政策及宗教对立作为起始因素，这些因素与机制的互动共同决定国家的兴衰；四是基于QCA分析方法，自变量设为初始制度、改革同盟、初始经济规模等；五是从历史遗产维度入手，关注国家转型之前的政治、经济、社会、文化和地理上的遗产因素；六是基于能力、意图、利益和决心等内部维度及外部环境来理解国家改革的行为。在已有的理论解释中，可以概括为以下四种假说体系：

1.主体影响说

从主要改革者出发，考察其特定动机影响下的决策与行为，存在不同侧重点。例如，改革家特质说，强调改革主导者本人对改革的作用，包括品质精神、思想觉悟、工作风格等；人才决定说，许多改革往往从整顿吏治入手，本质上是人才与干部问题；改革同盟说，即综合了改革主导者、阻碍力量、权贵集团、军队等方面，兼顾正反两种力量。主体说基于人的要素，从个体或组织层面的特征来分析对于改革决策及执行过程的影响，但存在局限性，即忽略了改革资源、变革对象等客体及当局形势等环境要素。

2.地缘政治说

地理是研究历史改革的重要维度。历代改革的地理位置影响政治决策，与疆域治理、军事竞争、贸易制度等有密切联系。地缘政治学可以追溯至古希腊和春秋战国，强调国家规模、位置、资源这类地理禀赋，探索地理禀赋与国家兴衰之间的因果机制。复杂的地理假说认为不同时期地理因素对经济发展的影响是不同的，尤其在前现代国家的改革里，地理假说显得更为重要，表现为边境防御、领土扩张、贸易制度等政策。地理位置很大程度上决定了国家的资源禀赋及整体规模，这能成为改革的原始基础。地缘政治说侧重于地理禀赋对国家政策的影响，以及与经济、政治、军事、外交的联系，指出一些静态要素，但有空间局限性，即忽略了一些更内层的动态要素。

3.制度变迁论

制度变迁论关注动态视角下的改革，着重分析变迁的内容、方式与特征对改革结果的影响。其中，“制度”作为核心概念，“组织”“结构”“权力”“观念”作为相关概念，不同程度地影响制度变迁。此外，学者还关注制度变迁如何、为什么和何时发生，分析议程建立、政策制定和执行相互联系的过程，这些同属于改革特征的范畴。总之，制度变迁论在整体视角下，观察动态过程，考究制度、政策、组织、社会、结构、权力、观念的变化，并融入时间维度的判断，但未明确不同因素的作用程度，忽略了部分因素的关键影响，也未探索它们的可能组合。

4.改革系统论

系统论是解释改革的综合性框架之一，把改革视作一项系统性的工程，与国家的组成、结构、环境及机制相联系。其中，CESM模型指出一个具体的系统至少要包括：组成、环境、结构及机制。在不同的主题研究里，改革分析涉及组成、结构、环境与机制，侧重点不一。比如，阿尔蒙德注重从结构视角触发政治运作的机制及规律；吉登斯重视时空环境，从一种全新的角度阐释了与现代性相联系的制度变革；李侃如等从政治过程入手对中国社会变革、政府管理体系、经济发展等问题进行了分析。系统论看到影响因素间存在的整体性关系，分析其如何共同对改革产生影响，并补充了机制分析与时空维度，相较其他假说更体系化，未来还能整合更多可能性因素，更深入地看待因素间关系。

综上所述，目前已有解释的缺陷在于：一是着重某一或某一些因素，但因素的影响论证略显简单，未能直接明确因素间兼容关系及可能的组合方式，解释视角间不存在主动的互动，彼此间未有充分对话与整合。二是多为探讨现代国家改革的影响因素，具有情境局限性，有待结合古代封建国家的情境，使之更适于分析我国历代改革。三是忽视了一些分散但有作用的中国因素，未看到土地、政治等级、儒法思想等对于中国缔造盛世的重要意义。四是仅系统论涉及机制分析，相关的机制探讨较少，更未深入核心机制与辅助机制。因此，重新解释改革需要构建一个整合且适用于中国情境的分析框架。首先，结合古代情境及国家特点，在四大假说里融入我国前现代特色，补充必要的约束或激励条件；其次，结合改革的一般性要素，拓展可能的影响因素；最后，系统地识别我国历代改革的基本因素，形成综合的新解释框架。

|（二）分析框架构建：重新解释改革

结合古代中国的情境，需要对四大假说的观点再释义。历朝历代政治变革的重心是如何对外实现大一统，对内则强调土地的重要性，变革土地基础上的政治经济，如土地政策、行政区划等。改革受富国、强兵、安民目标所驱动，往往在经济财政、内政外交、社会文化等领域同步革新，本质上却是维护君主专制统治，“变”的是各领域政策及执行机制而非国家体制。古代中国具有独特的不同于西欧国家的结构特征：经济上，土地、财政、货币、农业是重要的方面；政治上，由官僚阶层治理，等级关系明显，秩序建构与民本目标并存，边疆管理与军事建设较为重要；文化上，儒家思想影响深远，国家对宗教较为宽容；社会方面，风气、服饰与习俗较为统一。

从纵向上来看，改革是受主体观念影响的有结构的行动，历史、观念、行动类要素不容忽略。要素之间既能融合成一个体系，也可能出现矛盾冲突。为了进一步厘清要素之间的互动关系及因素和机制在不同阶段的作用，研究引入评估、决策、动员、执行四个战略阶段。改革是战略驱动的行为，战略阶段分析有利于识别随时间而产生的变化。评估阶段是指识别内外部影响改革的条件；决策阶段是指君主授权改革后，中央各方关于谁来改、改什么与如何改的决议过程；动员阶段是指执行时主导者是否引导或协同地方大臣、平民百姓等各方利益群体；执行阶段是指在什么领域及以什么方式实现变革。这些阶段分析包含了为什么改、改了什么以及如何改等基本问题。

从横向上来看，可由假说观及新要素形成因素库，以系统论思维及战略分析框架来加以整合。这时，将改革视为组成、结构、环境与机制并存的一个系统。其中，“组成”与“结构”侧重于改革系统内经济、政治等关系要素的集合，“环境”是指影响结构的内外空间，“机制”是指受环境影响各“组成”及其组合变化的政治、社会等过程。具体来看，主体要素包括改革相关者观念、统治集团内部矛盾等，变革要素强调变迁动力与特征，资源要素是指关键事件、政策窗口、国家能力等；“环境”包括时间环境（关注于开始与结束的时机）与空间环境（以国家地理范围为准），综合后囊括前朝历史遗产、内部条件、境外形势等；“评估——决策——动员——执行”四个阶段的联结视为一个核心“机制”，而各因素作用于某一阶段或某些阶段的过程视为辅助机制。

在纵（以评估——决策——动员——执行为时间轴）横（组成——结构——环境——机制）轴相交的基础上构建起一个立体综合的我国历代改革分析框架（见图1），以探索主导者基于客观条件的行动如何产生最终结果。其中，实线箭头连接的是改革的核心机制，虚线箭头是指这些因素作用于这一阶段可能产生的辅助机制。以四个阶段构成的核心机制为主轴，其他因素通过辅助机制在不同阶段产生作用。

内部条件是以环境思维整合历史、地理、制度维度，根据处于哪一时期来评估改革时的国内条件，包括前朝历史遗产下的现行环境，尤其是中央与地方等初始制度。外部环境是在变迁论上加入政治地理，是指境外治理压力、对外交流及国际竞争等环境。由于中国是多族群国家，为了大一统长期进行军事竞争。境外其他民族或国家会对本国改革产生激励或压力，比如入侵或战败能激化内部改革。

主体与结构共同影响决策阶段的判断。一方面，权力与合法性相关，故在主体说的基础上融入变迁论的权力要素。权力斗争下可能出现统治集团内部矛盾，既能形成改革同盟，也可能阻挠改革。另一方面，凸显系统论的“结构”要素，经济、政治、社会、文化等的反馈影响着决策的内容及可行性。体系的正反馈能产生创新的激励，而负反馈则成为变革的主要对象。

执行主导者与其他阶层开展博弈，这时会出现“动员”，以最大化改革的支持力量。换言之，官僚化程度和社会渗透力可能影响国家改革，“动员”可能增加成功可能性；而是否积极动员主要受主导者的观念影响，动员效果还依赖于对象的主体意识与协同度。

执行阶段受特定时间和空间情境的激励或限制，尤其表现为当时的制度规范及过程要求的影响。已有制度及新建规则会影响变革行为；过程要求的严格与否会影响执行效果。由于执行过程不断会受到代理人、既得利益集团及外部环境的影响，政策执行是否能够一以贯之就显得尤为重要。这也正是变迁论和系统论共同强调的。

结果是指国家改革是否达到预期目标，是否对当代或后代产生影响。影响有时空之分，主要表现为当期影响与后续影响。

综上，“组成”“结构”与“环境”交互形成六大因素，分别是初始条件、权力斗争、结构反馈、主体观念、制度规范和过程要求。各因素交互组合后形成某种“机制”，既影响某一阶段，同时影响全过程，从而导致结果的差异性（见图1）。需要说明的是，图1是基于四大假说拓展要素，结合战略阶段整合因素，图2是为补充说明除影响某一阶段外，因素间存在更多的组合可能。两张图已初步展示因素和机制，为条件设置做好了铺垫，有待应用fsQCA进一步明确因素间关系。

二、案例选择、 数据来源与研究方法

我国历史上的改革事件璀璨夺目，本文的选择标准如下：一是影响重大，学术界对该改革的价值及影响已达成一定共识，均闻名于后世。二是确保在时间分布上较为合理，即每个重要的朝代至少有一个改革案例（见表1）。始于东周的管仲改革，截至近代的洋务运动，分布在公元前655年至19世纪末这一时间范围内。因为这一时间段内，国家性质具备一致性和同质性，都属于封建专制主义的政权，展现出大一统的帝国特征。之所以不包括夏朝、民国等在内的其他时期，是基于此期间未有显著的改革事件、改革的信息不足以实现有效的研究等原因。三是正面案例与负面案例并存，这些改革至少包含显著的成功经验，或是有意义的失败教训，以具备充分的探讨意义。基于不同类型的案例，能更深刻地分析为何导致或不导致某一结果。

改革的基本史实是解释成败原因的关键证据。关于改革的数据来源多样，为确保研究的信度及效度，需要进行数据上的三角测量，即通过引入不同评估者的结论，经检验其结论间无明显冲突，才将某一改革的他人结论作为参考依据。纸质史书与在线数据库成为本文的基本资料来源。《史记》及《汉书》等在内的十余本史书，还有“中国哲学书电子化计划”电子图书馆、“古籍馆”等14个在线数据库，均提供改革的基本信息。它们之间能够互相检验或补充，用于客观认知史实。

QCA被广泛用于分析条件之间的逻辑关系，能较好甄别影响因素及其组合，通过组态关系判定正确的因果路径，适用于案例分析，克服选择偏差。本文选择模糊集定性比较分析法（fsQCA）作为研究方法。一是由于我国历史改革有着复杂的因果性，其现象用集合关系解释更易理解；二是14个改革实例并非大样本研究，而每一案例又有复杂的因素，fsQCA适合运用于这样的小样本或者中样本的研究设计；三是鉴于较少有学者基于fsQCA分析我国的古代改革，本文尝试应用新方法来研究老问题，可能会得出一些新结论。

三、基于fsQCA的改革路径分析

FsQCA的运用需要遵循一定的步骤，包括规范设置条件，对条件和结果校准后，应用软件进行单一条件的必要性分析、条件组态的充分性分析及稳健性检验，才能很好地识别改革成败的路径因素。

|（一）测量和校准

1.案例测量

（1）重新解释结果。史学界已对14次改革的成败得失形成基本的判断，为了更深入地分析成功的程度，本文基于国家、百姓、改革者个人及后期影响四个层面整合诸多标准，形成7个评估指标，用于重新解释改革结果。衡量改革成功与否，一是看这一改革在当时是否得到推行，多大程度上缔造盛世；二是看这个改革是否给予后世经验或影响。改革的当代影响包括国家、百姓及改革者个人三方面。后期影响是评估改革是否对后来人、后来朝代有影响。得分越高说明改革越成功。具体操作化如表2和表3所示。

（2）设置前因条件。FsQCA惯例一般是中等样本（10~40）设置4~7个条件。改革本身就包含部分条件，至少包括改革主体、内容及过程要素。条件设置是基于本文的理论分析框架，直接保留原框架中的“初始条件”“外部环境”及“过程要求”。同时，基于改革情境的用语和表达习惯，把原来的“权力斗争”命名为“改革主体”，把“结构反馈”命名为“变革措施”，把“制度规范”命名为“制度创新”。细化六大条件的评估指标时则融入中国古代改革的特性（见表4），纳入君主专制制度、中央集权制度、农商关系等意涵。概言之，侧重于评估内外环境是否有影响、主体如何变革、结构的激励或约束效应、执行过程要求如何，整合为六个条件，避免前期设置过多而降低条件组合的覆盖率。

（3）数据编码。为保障编码的客观性与可比性，每一改革均以同步骤搜索数据，按照结果与条件的测量标准，由两位作者分别对文本编码，再进行校准。编码期间主要提取文献的最大公约数，加之史界共识的检验，将多有探讨的视为改革特征，未提及的视为不重要的内容（见表5）。

2.数据校准

由于原始数据不符合QCA的布尔逻辑分析条件，因而需要转化为[0,1]的集合数据。遵循定性锚点的设置规范，分为完全隶属值（=1）、交叉点（=0.5）和完全不隶属值（=0）。选取描述性统计的均值（保留两位小数）作为交叉点，最大值和最小值分别设为完全隶属值及完全不隶属值。失败改革的校准则通过取成功改革的非集实现。应用fsQCA3.0分析软件转换原数据，所得的隶属分数具有合理性，即未把原始值相近的案例分在不同组别（见表6）。

|（二）定性比较分析结果

1.单一条件的必要性分析

一致性是用于吻合度检验的指标。一般当其大于0.9时，视该条件为结果的必要条件。由于所有条件的一致性水平均不高于0.9，故均不是改革成功的必要条件。也就是说，单个条件不足以实现成功改革，需要系统性组合。覆盖度是指一个条件作为必要条件时所覆盖的案例比例。覆盖度与一致性不同，有时相互矛盾，往往高一致性产生较低的覆盖度。分析结果表明，没有任一条件能独立解释改革为什么成功，因此需要进行条件组态分析（见表7）。

2.条件组态的充分性分析

组态分析旨在探寻多条件构成的不同组态引致结果的充分性分析。首先，确定案例频数阈值。由于样本总量为14，条件数为6，综合测量和校准精确度、案例熟悉度、真值表分布特点及结论预期精细度后，设定为1。之后设置原始一致性阈值。综合研究目的、数据质量及案例总数后，设定为0.8，并形成案例真值表（见表8），表8中结果大致平衡，没有识别出矛盾组态。

其次，选择成功改革的逻辑余项。结合框架预期，改革成功应假设初始条件较好，外部环境较不复杂，主体力量较强，过程要求较高，变革措施不必然多，创新力度不必然大，据此，将条件1（Conditions）、条件3（Organization）、条件6（Enforce）设为“Present”，条件2（Environment）设为“Absent”，条件4（Measures）和条件5（Innovation）定为“or”。反之，改革失败往往可能由于初始条件差、外部形势复杂、主体力量弱、过程要求低，变革措施多及创新力度大时仍可能导致失败，故将条件1（Conditions）、条件3（Organization）、条件6（Enforce）设为“Absent”，条件2（Environment）设为“Presnt”，条件4（Measures）和条件5（Innovation）设为“or”，作为结果不存在时的逻辑余项。

最后，选择“中间解”作为结果分析，辅之以“简约解”和“复杂解”。结合唯一覆盖度的判断，将主要关注五种组合解释（见表9），视之为中国王朝改革成功的充分条件。其中，“复杂外环境”“多变革措施”“弱创新力度”“高过程要求”是核心条件，另外两个是辅助条件。

从各个组态看，组态3的唯一覆盖度最高，解释力最强。组态2的原始覆盖度排第一。组态4的两种覆盖度最低，但一致性最高。从单一条件看，“高过程要求”出现在四种组态里，表明时间连贯、空间广泛、内容综合及综合执行是关键性要求。成功路径有两个常见组合，多措施且高要求在组态2和组态3出现，强主体且高要求出现在组态4和组态5。从组态间关系看，每一组态均存在多个条件，表明成功改革是核心条件与辅助条件组合后产生的结果。组态1的“简单外环境”与组态2的“高过程要求”间有替代关系，说明存在其一就可与余下条件共同导致改革的成功。组态2的覆盖度较大，说明同等前提下高要求更能成功。组态4与组态5在条件1和条件5上的状态相反，说明初始条件好坏及创新力度强弱不必然引致失败。

与清晰集QCA不同的是，fsQCA要求分别给出F（x）和~F（x），即补充失败改革（~Outcome）的组态分析，主要选取了中间解（见表10）。“差条件”“弱主体”“少措施”“强创新”“低要求”是核心条件，其余为辅助条件（见表10）。

组态3的唯一覆盖度最高，解释力最强。这说明较差初始条件下弱主体的执行本就不易贯彻高要求，这时又变革多项措施则会加剧失败的程度。任一组态均包括“弱改革主体”及“低过程要求”，再次证明弱主体且低要求更易引致失败。组态1和组态3在“变革措施”和“创新力度”上呈相反状态，组态2和组态3在“初始条件”和“变革措施”上呈相反状态，这表明初始条件的好坏、变革措施的多少、创新力度的强弱并不必然引致失败。

3.稳健性检验

成功改革的检验方式，一是提高一致性阈值。从0.8升至0.85或0.9，频数保持不变，最终结果与表9相同，结果仍然稳健。二是将王莽改制、王安石变法及洋务运动结果值计为0，其余计为1，频数阈值与一致性阈值保持不变。这两种方式所得的解之间存在交集。综上，成功改革的几种条件组合是稳健的。失败改革的检验同样调整了一致性阈值和改变结果校准值，解之间也存在交集，结论较为稳健。

|（三）改革成败模式分析

1.改革成功模式

由于路径1与路径2存在互替性，于是保留解释力更强的后者。后四种路径存在同类项，据此提炼出成功模式。根据“强主体*多措施*高要求”和“复杂外境*强主体*少措施*高要求”，将四条路径简化为：

成功改革=强主体*多措施*高要求（好条件*弱创新+差条件*简单外部环境*强创新）+复杂外部环境*强主体*少措施*高要求（差条件*弱创新+好条件*强创新）。据此归结为高效执行模式和集中突破模式。

（1）高效执行模式。该模式是由组态2和组态3合并而成，基本特征是依托强主体力量，高要求地执行了多项措施，这也凸显了主体说、变迁论及系统论的关键论点。两条路径的差异在于初始条件优势与较大的创新力度。同样的主体强度、执行要求及变革措施时，较好的初始条件与较大的创新力度能够相互替代，创新力度大则更可能加大成功可能性。

如组态2所示，如果各类初始条件较好，在强主体力量的作用下，更能配置好资源，增强改革的可塑性。“贞观之治”便是典型。这一改革处于唐朝前期，初始条件较好，正处于吸取前朝经验之时，既能借鉴汉代算缗令等有效的制度，又能吸取隋亡国教训，在恰当的时机开始变革。由唐太宗主导，纳房玄龄等良臣之谏，在经济、政治、文化、社会等领域全面调整，利用精简的官僚制度自上而下贯彻，达到原先目标。

最具解释力的组态3表明，强主体若能加大创新的力度，加之严格的执行，彰显创新的效用，规避大改的弊端，则可以提高成功率。管仲变法属于这一类。齐国遇到财政和统治双重危机之际，齐桓公下定决心变革，起用管仲，授之改革大权。管仲与其他官吏等形成改革同盟，盐铁专营、“三选”制等大刀阔斧的政策得以严格地执行，最后使得齐国取得霸主地位。

（2）集中突破模式。该模式是由组态4和组态5合并而成，基本特征是集中力量于某些领域进行创新。如组态3所示，是在弱基础时的救急性改革，即初始条件较差且外部形势复杂，内外紧迫之时选取某个领域进行了连贯变革，集中资源解决紧迫问题后，再持续开展全面的渐进变革。永乐盛世便是这一类，经内战夺取政权之后，急于稳固根基，明成祖开启内外建设。一方面，集中力量于开拓边疆，积极讨伐；另一方面，选取常规议题里较紧急的几项加以执行。这期间，集中力量来疏通大运河、编纂大典及控制诸侯。其他事项未有特别的大变动，而是保障紧急议题的执行力度，最终实现了预期目标。

另一种如组态5属于常规型变革，是强主体集中于变革某几个常规项，执行时严格要求，达到增量改革的目的。文景之治和刘晏变法均属于这一类。文景之治时期，内外部威胁不大，由皇帝主导，广纳人才，形成较强的改革同盟（部分权贵与商人的联盟并不影响进度）。改革内容主要是变革生产、消费、吏治等常规议题，奉行与民休息的原则，达到了富国安民的预期目标。刘晏变法时外部较稳定，但国家内部正衰落，刘晏前后受到两位皇帝的任用，拥有改革实权，但囿于当时形势，较少采取激进的变革措施，主要集中于发展漕运、建立雇佣制、赈济百姓等六项，尤其是建设经济和进行社会救助，挽救了濒临崩溃的国家。

2.改革失败模式

简单的外部环境致使改革的动力和压力不足，而良好初始条件的缺位往往致使改革胎死腹中。基于合并共同项，失败组合的必要条件是弱主体且低要求，据此将三种路径简化为：

失败改革=简单外部环境*弱主体*低要求（差条件*少措施*弱创新+好条件*少措施*强创新+差条件*多措施*强创新）。

由此路径可见，失败模式的共同点在于改革主体力量较弱且执行力弱，按“过程要求”的强度又分为弱执行模式及弱变革模式。

（1）弱执行模式。这是综合组态1和组态2而得，特征是弱主体力量难以贯彻高执行要求，无论是少措施的小变革，或是多措施的大变革，都未能实现原目标。王莽改制便是典型。称帝之初，王莽笼络人心，但在逐步改革中压力倍增，有产者和无产者均不支持，逐渐失去改革合法性。同时，变革措施过多、力度过大，又同步推行过多的激进措施，激化更大的矛盾，最后以失败告终。尤其从解释力强的路径1看，同时缺失强主体、多措施、高要求这三大核心条件，失败的可能性显著提高。

（2）弱变革模式。该模式由组态2及组态3合并而成，特征是在较弱主体的前提下，哪怕内部初始条件较好，即便变革措施较少，执行不严格时也容易失败。如组态2，王安石虽得到君主授权，开创青苗法、免役法等多项制度，但受派系斗争影响，遭遇利益集团的重重阻挠，导致改革同盟的力量不足，无法延续初始优势，最终未能实现预期的整体配套改革。

四、结论与讨论

|（一）结论与命题

14次改革作为历代王朝改革的典型缩影，能够窥探中国历史上改革成败的特点和规律。fsQCA结果表明：第一，较差初始条件不必然阻碍改革，简单外部环境不一定增加优势，强创新力度不一定取得成功。第二，在封建专制国家，改革主导者能成为催化剂，驱动改革意愿和进程，后期却可能成为引爆器，致使改革功败垂成。第三，通过制度的变革更易成功，以国家为中心并与社会力量联动的改革更易成功，同步变革社会与文化制度更会成功。第四，等级森严的政治体制和社会传统利于改革的动员，积极的动员能够凝聚主体力量并增加成功概率。第五，改革结果由多个条件共同塑造，六大条件协作则显著提高改革成功的可能性，而路径差异与机制差异共同导致改革结果的差异。改革特征及结果是主客观条件共同作用的结果。“主观努力”是指改革家如何获得支持、组建同盟并达成共识；“客观形势”是指不同的初始条件及制度结构。变革措施及执行特征受主客观作用力的影响。本研究再次印证了单一条件不能成为改革成功的必要条件；成功路径必涵盖强“过程要求”这一条件，失败路径一般体现弱主体这一特征；“改革主体”在条件组合内具有较大影响。综上，不同的条件组合解释了改革结果的差异性，据此可以推导出如下理论命题。

命题1：多因素的互动耦合引发成功改革。

一项成功的改革虽然没有固定的模式，但会有一些特定的逻辑组合。一般来说，成功改革至少包含两个核心条件；如果缺失一至两个核心条件，仍可以通过与辅助条件的协作可能成功。提高成功可能性关键是看条件如何耦合，尤其是条件间的侧重点与协调性。综合成功与失败模式可见，最重要的核心条件是“过程要求”及“改革主体”，即由强主体贯彻高要求，同时不能缺乏其他条件的协调；否则，即便设计再好或者创新再大，若没有较强主体力量确保政策的连贯性，则难以驱动改革。较好的初始条件或许成为加分项（如组态1、组态2和组态5），即便没有也可能改革成功（如组态3和组态4）。较好的初始条件与较大的创新力度间有显著的替代关系。较复杂的外部环境并不会造成显著阻碍（如组态4和组态5），反而能成为变革的驱动力，促成边境的治理。这表明初始内部条件与外部环境是中性变量，其正面效应得在合理的决策及执行之后方能凸显。“创新力度”作为辅助条件，其大小并不必然导致改革的成败，要与其他条件协调才能生效。在改革的评估、决策和执行阶段，重点不在于变革的内容多少或力度大小，而在于过程总要求的高低及落实的程度如何。这再次佐证了多种条件在四个阶段内的协调性组合，才可能催生成功的改革。

命题2：强主体的改革容易成功。

本质上，改革是重塑社会关系、调整利益分配格局的过程，必然受到既得利益集团的重重阻挠，从而引发改革支持者与反对者的激烈斗争。尤其在封建集权制国家，皇权至高无上，人治色彩浓厚，帝国权力的实际主宰者（不一定是皇帝）对于改革所持的态度就显得尤为重要。历史上的改革一般会触动贵族阶层的奶酪，如无改革者的铁腕力量和一贯坚持，打破既得利益集团的分配格局，改革往往会半途而废。受权力斗争的影响，改革主体的力量有强有弱。强主体作为催化剂，能大幅增加成功概率：通过制定重要策略，合理配置已有资源，掌控改革的进程；如果没有强主体的执行，即便政策设计再合理也会折戟沉沙。强主体的形成并非依靠皇帝一人，还需要改革主导者的动员和利益相关者的配合。就改革过程来看，决策阶段是初步形成主体，动员阶段是凝聚各种力量，执行阶段是发挥主体作用力。当然，弱主体通过集中执行仍有可能成功，但失败路径一般都存在弱主体。也就是说，大多情况下弱主体的改革更容易失败。因为本文的案例分析表明，即便外部环境简单、变革措施少且创新力度弱，如果主体力量弱，就很难达到高要求，也就更容易失败。

命题3：改革措施、过程要求与创新力度相辅相成。

改革措施的数量对改革结果存在双重影响：一方面，措施过少会导致失败，即未及时变革、配套措施不足、未能对症下药则容易失败；另一方面，在弱主体的前提下，措施过多则会加速失败。这意味着成功的改革需要措施数量与主体力量相匹配。当改革者能够充分动员并严格推行，这时增加措施的数量就是在提高改革的成功率。

改革成功的路径模式大多包括“高过程要求”这一条件。美好的改革设想，如果没有配以翔实的要求，依托官僚体制贯彻执行，就会成为空中楼阁。“高要求”一方面是指改革措施应是必要、明确且可行的；另一方面则是强调合理的措施能被持续执行、广泛推行和高效完成。“高要求”的实现取决于多要素在各个阶段内的良性互动：在决策阶段，改革主体的能力和理念会影响变革要求的制定；在执行阶段，现有制度体系会影响“过程要求”的高低及落实程度。值得注意的是，“高要求”的执行反而克服了改革主体的局限性，即通过官僚制来贯彻行政命令，尤其是用多种方式保障要求的传达和反馈，可以起到纠偏、减压、缓冲等作用。

制度创新的力度会影响改革的结果。创新力度是非必要条件，可以作为加分项而与其他条件耦合。在14次改革中，采取较弱的创新力度更容易成功。这说明创新力度并非越大越好，而是需要与主体及环境相适配。因为在追求稳定的封建帝制国家，较少的创新可以避免政权和社会的动荡，渐进地落实政策构想。

命题4：改革呈现历史周期律，王朝初期的改革容易成功。

从历次改革来看，改革存在时间周期律。一般来说，王朝初期的改革容易成功，所以改革要选择恰当的时机。在本文的成功案例中，文景之治、贞观之治和光武中兴均处于王朝的前期；管仲变法、汉武帝改革及康乾盛世等五个改革是在帝国的中期；张居正改革处于明朝后期，积重难返，最后只取得局部的成功。如前所述，初始条件是中性变量，主动变革才能延续初始优势。王朝初期的改革更能发挥基础优势，或者及时逆转劣势；越到后期，危机重重，改革几无回天之力。因为，在改朝换代之初，也就是说在帝国的初期，整个社会都处于帕累托最差——财富的生产者已经走到崩溃死亡的边缘。此时，改革的呼声很大，容易形成社会共识；只要统治者与民生息，轻徭薄赋，生产很快就恢复起来，人口和税收增加，呈现中兴之治景象。这时候，改革成本是最低的，也是相对容易进行的。因为在帕累托最差的时期，任何改革都可能导致帕累托改进。

如果在王朝中期进行改革，则是从做大蛋糕转换到切蛋糕、分蛋糕的过程，就会触碰财富占有者的利益，激起他们的集体反抗——改革的阻力比较大。此时如果皇帝的改革魄力决心不大，改革很容易中途流产。例如，王安石变法作为封建王朝最后一个全面综合配套改革，阻力反弹非常大；而且宋神宗后期犹豫不决，致使改革半途而废。因此，在帝国中期，改革的风险成本增大，很难扭转既得的权力利益格局。即使改革成功，效果也不会持续很久，比如开元盛世、康乾盛世之后，王朝就迅速衰落，当然也受到外敌入侵的影响。究其缘由，封建王朝发展到中期，阶层已经逐渐固化，食利集团已经形成，少数人掌握了国家权力，并且运用手中的权力来保护经济资本，“别人休想分一杯羹”。这时的改革变成一场持久的攻坚战——“能改的好改的前面都改了，剩下的都是硬骨头”。

王朝后期的改革基本没有成功的，只是帝国苟延残喘而已。这个时期，经济发展的红利已然耗尽，整个社会的土地兼并极其严重，国家税收大幅地减少，财富生产者和财富占有者的比例严重失调，“马太效应”日益明显。结果是国家穷，民间穷，财富集中在贵族、官僚等既得利益集团的手中。中央政府无力主导改革，纵然意识到危机四伏却无法改变这种收入分配格局。因为此时国家的权力结构无法改变，只能等待一场自下而上的革命来进行权力的重新洗牌。

命题5：核心条件的缺失致使改革失败。

失败改革的组态分析有四个核心条件（较差的初始条件、较弱主体力量、较少变革措施、较低执行要求），每一失败路径至少缺失两个核心条件。弱主体低要求或者弱主体少措施是改革失败的基本组合方式。缺乏强改革主体和低过程要求会增加改革失败的可能性，这点出现在三个组态里。此外，单一的变革措施也是失败的核心条件，即由于未及时变、变得太少而导致失败后果。这也意味着变革内容具有数量与质量的要求。“变革措施”达到基本量后则看执行要求的严苛程度：严格的多举并行才能成功，否则会陷入孤掌难鸣的困局。

综上，受我国制度沃土的延续性影响，14次改革与其他改革的成败存在相似之处。历次改革的差异集中体现为不同的条件组合及变化特征。核心机制对同一预期变革的驱动或阻碍是有差异的。基于此，本文提出一个综合性的改革分析框架，增加了土地、习俗及宗教等维度，并整合形成六个因素，同时融入战略阶段的时间维度，重新解释了四大假说。第一，主体观念及行为在全过程都会产生影响。在特定的时代背景，主导者的特质产生重大影响。改革需要人才，人才需要机遇。稳定的改革同盟有益于变迁。第二，前现代中国的地缘政治主要是关于国家疆域的治理，但是复杂的外部环境对改革结果的影响不大，因为中国广袤的腹地可以逐渐消弭外界的影响。地理禀赋对制度变迁的作用随时间而变化，其对改革前期的影响更大。第三，制度变迁是核心机制的重要一环，主要受改革主体及执行要求的影响。即使在古代改革，制度依然是最重要的要素。我国历次改革的制度基础是中央集权制及官僚制，官僚制度则是高效执行的重要基础。同时，权力和观念要素会加剧因素间的互动。第四，改革是一个系统工程，受到六个条件的互动影响，还可能同时存在多个作用机制。每一条件既能成为某种激励，也可以是种约束。成功的改革应是多项措施配套的变革。

|（二）启示与不足

本文把改革视为一个系统，探索改革核心机制与辅助机制的协调性，在原有假说的基础上拓展了单一的解释框架，并将制度变迁视为核心机制的重要一环，受初始环境、主体及其行为的影响。

我国历次改革表明，潜在的历史约束有两类：一是改革之际的初始条件存在双面性。初始优势能成为加分项，先天不足仍成功有望。比如，汉武帝既继承前朝财富及制度遗产，又重视前期危机，通过多项新措施而取得成功。王安石变法遵循前期政策遗产，却未充分剖析积贫积弱等负反馈，最终未能挽救帝国的命运。二是先前的历史经验在开先河和成雏形的同时，仍可能遗患当下改革。比如，商鞅焚烧儒家经典之举被秦始皇沿用，以专制形式限制后来的思想现代化。但是，历史约束并不必然限制成功可能性，因为创新制度能突破历史约束。例如，管仲变法实现了七项创新，强化革新效果。这对于我国当下全面深化改革、打破路径依赖、驱动制度的创新循环具有重要启示。

成功的改革必须依循合理的路径，当下改革也不例外。首先，基于初始条件，重视结构性反馈，判别成功改革可能的必要条件与充分条件，做出科学的决策。其次，执行政策时识别因素及其组合，积极动员力量，形成一致共识。推行改革必须配套适宜的措施与合适的机制。核心机制与辅助机制相辅相成，不可或缺。最后，注意规避风险，驱动良性变化，减轻改革的副作用。不同主导者及其行为会潜伏风险；若能协同变革措施及过程要求，则会减少风险的发生概率。

任何改革都不能忽视中国特有的制度背景。我国历次改革具有如下特征：一是基于封建帝制国家的现实情境，改革成功与否很大程度上依赖于改革者。二是在君主专制与中央集权的制度体系下，地方官僚一般效仿中央高层，这也为高效的组织内部动员提供了可能。三是大国治理议题众多，注意力主要分配于经济和边疆这两大领域。四是政治体制无大变动，变的只是部分的正式规则，属于体制内的改良运动。基于传统官僚制的创新激励不足，我国古代改革处于弱创新时反而更容易成功。

本研究旨在尝试把历史带回公共管理学的研究视域。需要强调的是，公共管理的研究不单只是关注西方当下的变革趋势，更要研究我国漫长治理历史中所发生的改革故事，必须考虑社会时间在其中的意义以及历史遗产的性质，才有助于构建扎根本土的知识体系。当然，本研究还存在诸多不足，在数据的来源、框架的适用、方法的校准、结论的深度等方面还有待改进。改革的深层逻辑关系还有待过程追踪法的深入探索。

责任编辑：亢玉静

一审：牛铮 二审：张杨子涵 终审：肖伟林

文章来源：《公共管理与政策评论》2023年第4期

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